南京市审计局局长 姬桂玲

2019年8月20日

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市政府委托，报告2018年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据审计法相关规定，南京市审计局对2018年度市级（含江北新区）预算执行和其他财政收支情况实施了审计。结果表明，2018年，在市委市政府的正确领导下，全市各区、各部门树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，深入贯彻落实党中央、国务院、省委省政府和市委市政府的重大决策部署和政策措施，认真执行市人大批准的年度财政预算，各项工作顺利开展。从审计情况看，市级预算执行情况总体良好。

——积极落实减税降费，依法组织财政收入。认真贯彻落实国家税费优惠政策，服务实体经济降本增效。积极落实依法征收，加强分析监测和调度，全市完成一般公共预算收入1470亿元，同口径增长11.1%，税收占比84.5%，较上年提高2.4个百分点，实现收入量质齐升。

——聚焦重点领域工作，推进创新名城建设。全面落实市委1号文件和促进民营经济发展30条政策等，紧扣创新驱动发展战略，综合运用税收优惠、财政奖补、政银合作、政府采购等措施，支持科技创新产业化，有效培育经济发展新动能，全市科学技术支出达80.5亿元，同比增幅19.69%。

——不断优化支出结构，筑牢民生保障底线。全年安排民生支出1186亿元，占一般公共预算支出77.5%。适度提高城乡低保、居民养老等各保障标准，加大医疗救助和临时救助，努力实现年度脱贫目标，推进公共租赁住房等保障性住房建设。全面落实总量挂钩和生态补偿财政政策，推动水环境区域补偿制度建立。

——突出依法科学理财，提升精准管理水平。完善四本预算编制，细化项目预算，土地出让收支按宗地编制“一本计划两本预算”。加大预算执行进度考核、绩效管理结果运用，严格结余结转资金管理，统筹用于稳增长、调结构、惠民生等重点领域。推进国库集中支付电子化管理工作，筑牢财政资金安全防线，提高财政资金运行效率。

一、市级财政管理审计情况

重点审计了市财政局、江北新区具体组织市级预算执行和决算草案编制，市国资委及相关国有企业执行国有资本经营预算，市人社局、市医保局执行社会保险基金预算等情况。从审计情况看，相关部门单位进一步加强预算管理，积极推进财政体制改革，预算执行总体较好。存在主要问题：

（一）部分非税收入未及时缴库。截至2018年末，市财政局、江北新区财政局分别有行政事业性收费、土地出让金等非税收入198670.21万元、16816.96万元未及时上缴国库。此外，有2家单位集中汇缴的考试费、课题费等797.13万元未及时上缴非税专户。

（二）部分城建类专项预算编制不够细化。由于部分区城建项目前期研究和论证不够充分，年初预算不够细化，市本级个别重点建设项目年度执行率不高，如雨污分流工程年初预算安排34.17亿元，当年实际使用19.6亿元；老旧小区整治工程年初预算安排6.28亿元，当年实际使用3.1亿元；江北新区年初预算安排拆迁、土地开发等支出160亿元，未能细化落实到具体项目。

（三）预算绩效管理不够到位。由于项目和政策前期论证不充分，个别单位专项资金绩效目标设定未从数量、成本和实效等方面细化，实际执行与年初预算差异较大。市财政局对单位绩效目标的审核指导力度有待加强，部门单位和市财政局对专项资金的绩效跟踪监控不够到位。

（四）国有资本经营预算管理制度不够完善且个别支出项目进度缓慢。市国有资本经营预算资金使用管理暂行办法目前已过执行期，且未明确编制决算报告的时间节点，不利于报告汇总编制和及时反映预算资金实际使用情况。受拆迁进度、项目运作模式改变及政策环境影响，凤凰山健康养老等3个项目实施进度滞后或未达预期目标。

（五）个别地区社保基金未及时确认或上缴市财政。由于市、区两级财政、人社部门对高淳区失地人员社保费十年分摊确认数据存在差异，导致该区2018年失地人员社保费未及时确认。截至年底，仍有4400万元挂市财政专户；另有江宁、浦口、溧水区部分利息收入、工伤保险基金结余3190.15万元未及时上缴市财政。

二、部门预算执行审计情况

依照审计署关于推进审计监督全覆盖的具体要求，我局运用数字化审计平台对全市106家一级预算单位、291家二级预算单位的预算编制、执行、财务等相关数据进行了审计分析，并重点核查了26家一级预算单位，延伸审计了59家二级预算单位；另对23家市级预算单位309个政务信息系统进行了专项调查。从审计情况看，市级预算单位进一步规范管理，部门预算执行情况总体较好。审计发现主要问题如下：

一是部分单位内部控制管理尚不到位、支出不规范。8家单位未严格落实内部管理制度，4家单位支出未按实列支，3家单位超预算支出91.18万元，5家单位超范围支出28.78万元，5家单位基本支出挤占项目支出或专户资金253.62万元，2家单位公务接待陪餐人数超标，2家单位会议天数超期。二是部分单位政府采购执行及资产管理尚不到位。5家单位7个政府采购项目未按政府采购程序实施，涉及合同金额347.07万元；4家单位部分资产未登记入账，涉及资产价值2200.63万元；4家单位固定资产财务账面金额和固定资产信息管理系统金额不一致，差异金额1557.74万元。三是政务信息系统清理整合不到位。3家单位4个信息系统使用范围和使用频度较低；4家单位5个信息系统功能由新开发系统替代，旧系统没有及时清理；3家单位业务职能发生变化，相关系统需要整合；3家单位系统建设管理未统一扎口，由各职能处室自行建设。

从审计情况看，上述问题的发生存在一定普遍性，主要原因有：一是部分单位预算执行主体责任意识不强，对审计发现问题重具体问题整改，轻制度完善且追责问责不到位，难以形成长效机制。部分单位对“三公”经费支出、政府采购等财政管理规定理解掌握不透彻、不准确，造成政策执行不到位。二是主管部门对下属单位的监管不严，多数部门未专门设置内审机构、配备专职内审人员，内审工作与《南京市关于加强内部审计工作的意见》要求存在较大差距。三是部门单位对内控制度建设执行重要性认识不够，日常忽略对内控制度落实情况的监督检查，且部分会计人员胜任能力不足，难以形成有效的内控约束。

三、重点专项资金和项目审计情况

（一）惠农补贴资金审计情况。重点审计了6个涉农区30个街道214个村（社区）2017年至2018年耕地地力保护等六类惠农补贴资金19.29亿元，走访调查农户258户。从审计情况看，各区切实加强管理，确保资金及时发放。存在主要问题：4个区47个单位通过虚增耕地面积、编造虚假资料、假借他人名义或以不符合补贴条件的土地申报等方式，骗取惠农补贴600.44万元；3个区的相关主管部门及街道人员因审核把关不严等原因，造成43户和1075名不符合规定的人员超范围享受最低生活保障金等4类惠农补贴213.12万元。

（二）村级涉农财政资金和村集体“三资”管理情况。重点对6个涉农区60个村（社区）2016年至2018年村级涉农财政资金和村集体“三资”管理情况进行了专项审计调查。从审计情况看，各区不断深化农村综合改革，努力提升集体经济活力、壮大集体经济规模。存在主要问题：6个区17个街道27个村（社区）通过编制虚假资料或以直接列支方式挤占挪用村级涉农财政资金1278.69万元；2个区3个街道3个社区4个项目因前期规划不科学、建管衔接不到位等原因，未发挥预期效益，涉及资金876.68万元；4个区7个街道10个村（社区）资产账实不符，存在账外资产、未核销资产等问题，涉及资金2971.20万元；2个区4个街道5个村（社区）因决策意识淡薄、机制不健全，未能按照规定程序民主决策。

（三）保障性安居工程管理情况。重点审计了江宁区、六合区保障性安居工程资金投入、使用绩效情况。2018年，2个区共筹集安排安居工程资金131521.55万元，支出124390.91万元，不断提高安居保障能力和水平。存在主要问题：江宁区2个保障房项目开工超过3年未建成，拆迁户过渡期超过5年未安置，共涉及保障性住房5443套，另有6户家庭不符合保障资格，应退出而未退出；六合区财政资金及贷款资金闲置未使用超过1年，涉及资金20117.43万元，另有4个家庭和1名财政供养人员违规享受住房保障待遇；此外，2个区公共租赁住房闲置50套。

（四）人才安居购房补贴和租赁补贴资金管理使用情况。2018年，市本级安排人才安居购房补贴和租赁补贴资金6000万元，用于向符合条件的人才在本市购买商品房、存量房或自行租房时发放补贴，以解决人才住房困难。存在主要问题：由于政策实施首年无经验参考以及对实际情况估计不充分等原因，2018年实际支付2014.80万元，当年预算执行率仅为33.58%；主管部门未及时对人才安居购房补贴和租赁补贴资金预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评。

四、推动打好“三大攻坚战”相关审计情况

（一）政府债务风险防控情况。重点对全市隐性债务化解情况进行了审计。2018年，全市政府债务限额2755.2亿元，其中市本级1328.9亿元、江北新区213.6亿元。截至年末，全市政府债务余额2419.3亿元，其中市本级1161.8亿元、江北新区187.9亿元。2018年第四季度，全市计划化解隐性债务172.5亿元，实际化解隐性债务262.4亿元，如期完成化债任务，切实防范了政府债务风险。

（二）扶贫审计情况。重点对6个涉农区扶贫资金政策落实情况进行了审计。2016年至2018年，全市共投入扶贫资金20.7亿元，计划实施扶贫项目284个，推动了精准扶贫、精准脱贫政策的有效落实。存在主要问题：4个区81个已脱贫的经济薄弱村中有72个村自身造血机能不强；3个区扶贫相关资金607.2万元长期滞留在主管部门或财政部门；42名符合条件的困难人员由于信息系统更新不及时、管理不到位，未被纳入城乡居民基本养老保险；2个区13名财政供养人员及村干部子女被认定为家庭困难学生，违规享受补助6.84万元；2个街道未按约定向村（社区）发放财政补助资金、标房分红收益150.8万元；2个街道2个扶贫建设项目因前期规划不科学、建管衔接不到位等原因，未发挥预期效益，有的闲置甚至形成损失浪费，涉及资金247.6万元。

（三）水资源保护审计情况。重点对水资源保护政策落实情况进行了专项审计调查。从审计情况看，全市严控水资源管理红线，加强水资源保护制度建设，有序推进水资源保护工作。存在主要问题：江北新区、江宁区备用水源地等建设推进缓慢，未达年度建设目标；江宁区、秦淮区水功能区已连续三年未达考核目标；浦口区、江宁区个别断面水质呈波动趋势；高淳区、江宁区、溧水区个别饮用水源保护区内建设项目及农业种植清理整治不彻底，存在污染隐患；截至2018年底，市水资源管理中心、六合区、浦口区分别有3417.82万元、1033.90万元、523.26万元水资源费、水利工程水费应缴未缴入国库。

五、重大政策措施落实跟踪审计情况

（一）乡村振兴政策落实方面。重点抽查了6个涉农区33个街道167个村（社区）2017年至2018年乡村振兴部分政策落实及资金管理使用情况，上述地区2年来共投入财政资金52.98亿元，高质量推动乡村振兴战略重点工作的开展。存在主要问题：5个区33个单位未分解实施任务、未按期完成目标任务以及推进项目缓慢；4个区12个项目建成后质量不达标、闲置废弃或改作他用等，无法实现预期效果，涉及资金5897.44万元；3个区19个单位通过虚报工程量、重复申报等方式，套取项目资金1253.28万元；4个区14个单位因项目未实施或项目建设未达到进度等原因，导致项目资金8378.89万元滞留在区财政部门或项目实施单位。

（二）减税降费政策落实方面。重点对全市贯彻落实国家和省减税降费政策措施落实情况持续关注。从审计情况看，全市不断加大企业扶持力度，减轻企业负担，促进减税降费政策有效落地。存在主要问题：一是工程社保费未及时返还。自2007年起，我市工程社保费按“五险”全口径预收，但实际只向社保机构划缴工伤、大病两项保险，实际划缴金额占预收金额的16%，导致应退给企业的大量资金长期沉淀在市建委下属单位市施工人员服管中心账户。截至2018年8月，余额为23.75亿元。审计指出后，相关单位积极落实整改，目前已退还企业22.37亿元，且调整了工程社保费缴费办法。二是新型墙体材料专项基金未按国家、省要求及时清算。市建委下属建筑节能管理办公室有7.44亿元基金未及时清算。审计指出后，相关单位积极整改，目前已清算缴库3.3亿元；三是个别公证处未及时执行相关收费标准。2017年7月至2018年6月，溧水区公证处累计多收证明赡养关系的民事合同（协议）公证服务费10.26万元。

（三）清理拖欠民营和中小企业应收账款方面。重点对各区政府部门及所属机构、区属国有企业清理拖欠民营企业中小企业账款情况开展了专项审计调查。存在主要问题：由于工程未及时竣工决算、工程建设资金不到位以及施工方未及时履行支付程序等原因，截至2018年末，9个区41家单位拖欠民营企业70650.6万元，主要为工程建设类账款。审计指出后，各区积极采取措施偿还拖欠的各类账款，截至2019年6月底已偿还50658.83万元。

（四）先进制造业振兴政策落实方面。重点对我市先进制造业振兴政策落实及资金绩效情况进行了审计。从审计情况看，相关部门积极推动制造业高质量发展，在提质增效等方面取得阶段性进展。存在主要问题：一是制造业创新中心建设进度缓慢。目前，全市尚未建成一家市级制造业创新中心，与《市制造业创新中心建设实施方案》要求“2020年建成3-5家有影响力的市级制造业创新中心”存在差距。二是新兴产业发展基金运作缓慢，作用未能充分发挥。截至2019年3月，市财政累计安排资金54亿元，但受基金发起人募集资金进度影响，实际完成投资7.04亿元，尚未投资的资金余额达46.96亿元。三是合作银行对“苏微贷”部分协议条款执行不充分。由于放贷银行审核严格等原因，截至2018年末，农业银行“苏微贷”贷款余额8.03亿元，未达协议规模14.9亿元。

六、国有企业审计情况

结合国有企业领导干部经济责任审计等，重点对市紫金集团等8家国有集团进行了审计。总体看，各集团能够按照市委市政府的决策部署，积极推进国有企业改革和转型发展，推动重大项目建设，不断完善内控制度，努力实现国有资产保值增值。存在主要问题：一是法人治理结构及重大经济决策程序不完善。部分集团董事会与管理层制衡机制不够健全，总经理会议制度未有效落实，对外担保、外派董监事、内部资金调度等内控制度未能建立完善，另有部分集团重大经济决策程序不合规。二是部分集团财务管理不到位，对外投资效益不高。个别集团下属公司往来款长期挂账未及时收回或清理、对外投资效益未达预期，另有部分集团少计、多计或未及时确认收入、成本和利润，财务信息不够准确。三是对子公司监管不到位。由于内控制度不健全或执行不到位，个别集团部分子公司运作不规范。审计指出后，相关集团高度重视，积极采取措施整改完善，目前主要问题已基本整改到位。

七、审计建议

（一）持续推进重大政策贯彻落实。推进减税降费相关政策措施落实，加快税费清退进度，切实减轻企业负担，激发企业主体活力；推动我市制造业高质量发展和创新驱动发展战略实施，完善体制机制，优化发展环境，逐步形成产业集聚效应；加大对拖欠民营和中小企业应收账款的清理力度，督促各区采取积极措施偿还拖欠的各类账款，确保民营和中小企业的合法权益。

（二）促进财政运行质效全面提升。坚持花钱必问效，无效必问责，完善预算编制、执行与绩效管理的衔接机制，推动我市全面预算绩效管理三年行动计划实施；强化城建项目前期可研论证，细化年度预算，提高执行进度；预算单位应切实履行部门预算执行的主体责任，规范“三公”经费、国有资产及信息系统等管理，重点部门应建立健全内审机构，切实提升对下级单位的监管力度。

（三）集中力量打好“三大攻坚战”。妥善化解存量债务，严禁新增隐性债务，坚决防范政府债务风险；做好扶贫与乡村振兴战略的有效衔接，因地制宜科学选择扶贫项目，优化资金使用，建立稳定脱贫、防止返贫长效机制；推动水资源综合规划编制，建立健全水资源保护制度，持续推进水环境治理，加快应急备用水源地、农村污水处理设施建设，全面落实水资源管理责任。

（四）积极推进国有企业改革发展。高标准构建现代企业制度，建立健全法人治理结构、内部控制等相关制度；规范重大经济决策、对外投资等重大事项决策程序，确保规范运作；加强对重点子公司监管，既要创造条件鼓励国企改革创新，又要构建高效的监管体系，防止国有资产流失；加强财务管理，提高会计核算及管理水平，不断提升国企竞争力、引领力和支撑力。

本报告所反映的市级预算执行和其他财政收支审计发现问题将依法向社会公告。审计指出问题后，相关区、部门和单位正积极落实整改，上述个别问题已按规定，移送相关部门处理。下一步，市审计局将认真督促整改，市政府将在年底前向市人大常委会专题报告整改情况。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

随着南京市委审计委员会的成立,党对审计工作越来越重视。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持党对审计工作的集中统一领导，自觉接受市人大的监督，依法履行审计监督职责，以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年！